中国社会科学院丁英顺：日本促进高龄劳动者就业的经验启示
创建时间：2021-06-28 02:03
随着人口老龄化的不断加剧，促进高龄劳动者就业已成为社会普遍关注的重要问题之一。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄。
已进入超老龄社会的日本，为缓解劳动力严重短缺，采取了多种促进高龄者就业的措施，鼓励高龄者利用自身的知识和经验为经济社会继续作出贡献。相关经验可以为我们提供参考和借鉴。
随着人口少子老龄化的不断加剧，在日本劳动力人口中高龄劳动力人口所占的比例不断上升。2019年，日本劳动力人口为6886万人，其中，65—69岁的人口为438万人，70岁以上人口为469万人，占劳动力总人口的13.2%。同时，高龄劳动者的就业率也在增多。2019年，60—64岁、65—69岁、70—74岁年龄段的就业率比2009年分别增加了 13.3%、12.2%、10.4%。
日本的企业界在国家的各种政策推动下积极提升高龄劳动者的就业比率。2004年，日本首次修改《高龄者雇用安定法》（以下简称《安定法》），自《安定法》重新修订实施以来，“保证员工在65岁前都有就业机会”成为日本企业雇佣员工方面的一项义务，积极雇佣高龄劳动者的企业不断增多。2019 年，在拥有31人以上的企业中，延迟退休年龄制度、采取继续雇佣制度、废除退休年龄制度的企业达到了99.8%，有工作意愿并能工作到65岁的人达到78.8%。
人口结构变化和劳动力人口的减少是日本高龄劳动者就业增多的主要原因。与欧美发达国家相比，日本的老龄化虽然起始晚，但其速度之快却为世界罕见。日本的老年人口从7%增长到14%仅用了24年，其老龄化速度非常快。未来日本人口少子老龄化问题仍将继续加剧。根据日本内阁府公布的资料，预计到 2060年日本总人口将下降至9000万人以下，其中，15—64岁的劳动年龄人口占总人口的50.9%，65岁及以上的老年人口占39.9%，而少年儿童人口所占的比率只有9.1%，届时，每2.5名日本人中就有一名65岁及以上老年人。因此，日本促进高龄者就业成为不可回避的课题。
➤一是完善养老金制度为促进高龄劳动者就业提供有利条件。精细地衔接延迟退休年龄和提高养老金的领取年龄可谓是日本积极的应对措施。日本养老保险制度采取的是“下一代养上一代”的现收现付制，但是随着人口结构的变化，日本劳动年龄人口减少和领取养老金的老年人数量的增多，出现了支付与负担不平衡问题，日本社会保障的财政压力越来越大，养老金制度面临严峻挑战。因此，日本着手进行养老金制度的改革，重点提高领取养老金的年龄。作为基础养老金的日本国民养老金在制度建立之初就一律从65岁开始领取，厚生养老金的领取年龄由60岁逐渐提高到65岁。以日本企业男性员工为例，2013年4月，将领取厚生养老金的年龄从60岁提高到61岁，之后每3年提高1岁，到2025年提高到65岁。而且平均寿命的延长为日本提高领取养老金年龄提供了可能。根据日本内阁府最新统计，2019年日本男性的平均寿命达到81.41岁，女性平均寿命达到87.45岁。日本男性和女性的平均寿命，到2060年将分别达到84.19岁和 90.93岁，进一步延长。
为了缓解养老金面临的财政压力，日本提倡高龄者推迟领取养老金。这意味着领取的时间越晚，每月领取的养老金金额就越多。日本养老金制度规定，60—70岁之间可以根据个人的身体状况灵活领取养老金，而65岁以后每推迟一个月领取养老金时间，可以在法定养老金的基础上增加0.7%；60—65岁之间每提前一个月领取养老金，在法定养老金的基础上则减少0.5%。领取时间越早，每月领取的养老金金额就越少。日本通过灵活领取养老金制度，将延迟退休建立在自觉自愿的基础上。而且日本把国民养老金的缴费期从最初的25年缩短为10年，让更多的人加入国民养老金缴纳，进一步确保养老金的财政来源，并使那些不能长期缴纳保费的人群老后也有一定的养老金收入。
➤二是完善相关法案保障高龄劳动者的就业环境。进入21世纪后，日本劳动力市场出现了一个新现象，非正式员工数量逐年递增，而且在日本非正式员工中高龄者所占的比例不断增多。日本非正式员工的工资收入、社会保障待遇都低于正式员工，而且其工作也不稳定，容易造成企业员工之间的不平等。为了改善对非正式员工的待遇，日本实施《雇佣保险法》等一系列法律修订案，以此改善包括高龄劳动者在内的非正式员工待遇，以法治手段保障高龄劳动者就业。此外，《雇佣保险法》是主要针对65岁及以上高龄劳动者的雇佣保险制度。该法案强调，雇佣保险制度将继续适用于仍然工作的高龄劳动者，如果他们失业的话也可以得到相当于失业前1—50天不等的工资补偿，由此减轻了企业的压力。而实施该法案之前，若高龄劳动者离开原企业另找工作，则不在雇佣保险范围之内，无形中加重企业和劳动者个人的负担，容易失去再就业的机会。而且通过该法案，日本老年人才中心也可以向高龄劳动者介绍每周40小时、较为稳定的工作岗位，改变了过去只是局限于推荐短期临时工作的现象，活跃了老年人才中心的工作，满足高龄劳动者的就业需求。
➤三是针对不同人群实行不同的退休机制。为了解决领取养老金年龄提高后可能出现的“收入空白期”问题，日本开始实施逐渐提高法定退休年龄制度。第二次世界大战后初期，日本企业的退休年龄大体是50岁或55岁，之后逐渐提高退休年龄，目前针对不同人群实行不同的退休机制。主要有以下三种类型。第一类是企业员工。日本于1986年制定《安定法》，开始实施60岁退休制度。2004年日本对该法进行修改和完善，要求企业分阶段提高退休年龄，最终提高到65岁。但是，这时期的大部分企业还是选择了一边维持60岁退休制度，一边采取60岁退休后再雇佣的方式，因此高龄者往往以非正式员工的形式继续工作。这种现象在2013年提高领取养老金年龄之后，一定程度上影响日本老年人的稳定生活。为了全面实行全体老年人在法律保障之下都可以工作到65岁的退休制度，日本从2013年4月1日开始实施再次修订的《安定法》，规定企业必须取消继续雇佣的限制条件，让有工作意愿的员工都能工作至65岁。由于新法的实施规定了企业雇佣的义务，因此该项制度也被称为“65岁退休制”。第二类是公务员。主要包括国家公务员、地方公务员、公立中小学和高中的教职员工，法律规定原则上他们的退休年龄为60岁。日本人事院于2018年8月向国会和内阁提出建议，希望把国家公务员的退休年龄也从60岁逐渐提高到65岁。可见，日本政府正积极探讨延长公务员退休年龄的制度。第三类是大学和私立中小学、高中的教师。日本法律没有规定他们的退休年龄。日本大学可以根据各自的需求适当调整退休制度。国立大学和公立大学教师的退休年龄一般为63—65岁，在近年整个日本社会延迟退休年龄的情况下，一些大学也开始推迟教师的退休年龄。私立大学自主性更强，有的大学不设退休年龄，而设置退休年龄的大学，教师的退休年龄也相对长几岁，最久可做到70岁。
可见，日本根据不同行业、老年人不同身体状况，实行不拘一格的退休机制，而且其退休制度不是一步到位的，而是采取渐进式的方案。面对快速老龄化现实，日本政府考虑采取进一步延长工作时间和领取养老金时间的制度。日本正探讨把退休年龄提高到70岁的制度，以缓解劳动力短缺的问题。2020年3月，日本参议院以多数票通过了《安定法》修订案，要求企业履行雇佣老年人的义务，并雇佣希望继续工作的老年人到70岁，将于2021年4月开始实施。
➤四是推动健康老龄化，扩大高龄劳动者队伍。随着生活水平和医疗技术的进步，日本不仅平均寿命不断增长，而且健康寿命（日常生活能自理期间）也在延长。2016年，日本男性和女性的健康寿命分别为72.14 岁和74.79岁，这比2010年的健康寿命分别延长了1.72岁和1.17岁。健康寿命的延长能够使高龄者继续保持身心的健康，促使他们继续参与各种社会活动。日本60岁左右的老年人已经不是以往体弱多病的形象，很多老年人还有充足的体力和工作的欲望。特别是，随着“团块世代”（指日本在1947年到1949年之间出生的一代人）陆续退休，日本人口老龄化程度将进一步加剧，同时能够继续参与社会活动的老年人群也相应增多。这一代人受过较好的教育，热爱工作，为二战后日本经济高速发展作出了很大贡献，被称作“企业战士”，退休后也有强烈的工作欲望，无疑是日本高龄劳动者的主力军。
如今，高龄劳动者已经成为日本劳动力的重要组成部分。不过，大批的高龄劳动者参与就业和再就业的竞争，必然会增加社会就业的压力。在经济低迷时期如何合理安置高龄劳动者就业、减少其对社会就业的压力是日本面临的课题。
一是继续雇佣高龄劳动者是否会出现增加企业压力的问题。为了满足一些老年人65岁以后还希望继续工作的愿望，政府鼓励企业一直雇用劳动者到70岁，并对于积极雇用70岁以上劳动者的企业，国家给予适当表彰。比如，厚生劳动省从2007年4月起设立“提高退休年龄奖励金”，对将职工退休年龄延长到70岁的中小企业进行奖励；设立“高龄者雇用专项资金”奖励积极为老年人创造工作机会的企业。2020年3月，日本制定《确保高年龄劳动者安全和健康的指南》，促进针对高龄劳动者的安全卫生政策。日本政府又采取措施对企业给予一定补助。
二是延迟退休是否影响年轻人就业的问题。随着日本高龄者雇佣政策的实施，继续工作的老年人不断增多。根据日本总务省统计，从2006年到2019年，日本60岁以上的就业人数增加了500万人以上。相反，20—24岁、24—29岁的就业者人数在十几年间减少了138万人。有些人认为，这是受高龄劳动者就业的增多而导致的结果，但实际上这与日本少子化带来的年轻人数量减少有着密切关系。其实，日本为了避免代际之间就业矛盾的发生，在促进高龄者就业的同时，也积极推动年轻一代的就业。根据日本文部科学省发表的“学校基本调查”统计，2019年日本大学毕业生的就职率达到了78.0%，2020年春季就职希望者的就职率为98.0%，是1997年有调查以来最高值。可见，日本大学毕业生的就业率在上升。年轻人就业人口的下降不是高龄劳动者增加的结果，而是人口的持续减少使日本缺少劳动力补充来源所引起的。换句话说，高龄劳动者的继续工作没有直接影响年轻人的工作岗位。
如何促进高龄劳动者就业、缓解人口老龄化带来的影响同样是中国需要研究的课题。对此，我国可以参考和借鉴日本的相关经验。
第一，阶段性地提高退休年龄，实施弹性退休制度。随着生活水平和医疗技术的提高，中国平均寿命不断延长。从当时不到60岁的平均寿命，增加到2015年的76.34岁，而大城市的平均寿命已超过80岁。这为高龄劳动者就业提供了有利条件。如何尽快推动延迟退休政策的实施、阶段性地提高退休年龄，同时，进一步完善养老金制度等配套政策，是亟待解决的问题。人社部在今年2月26日召开的国新办发布会上表示，正在会同相关部门研究延迟退休具体的改革方案。由于延迟退休年龄涉及广大职工的切身利益，在方案研究制定过程中，将广泛听取各方意见，充分吸收各界建议，确保方案科学可行、平稳实施。
第二，对企业实施适当的奖励制度，鼓励企业积极雇佣有意愿继续工作的高龄劳动者。在这方面需要政府和企业共同发力，创造一个有利于高龄劳动者就业的环境。相关政策部门应做好高龄劳动者的工作意愿和工作能力的评估，在此基础上制定政策措施，帮助和鼓励企业吸收高龄劳动者。另外，办好面向高龄劳动者的职业介绍所，更多地向高龄劳动者提供符合其身体条件和技能经验的工作岗位。目前市场上缺少专门针对高龄劳动者的人才服务中心。日本以社区为中心大力发展老年人才服务中心，对老年人进行各种职业培训，使其掌握更多技能，并向其推荐适合的工作岗位，促进高龄者就业。这些做法都值得我们学习。
第三，构建一个合理的就业结构，既能促进高龄者就业，又能活跃年轻人就业。日本在协调高龄者就业和年轻人就业方面，主要采取系统性、持续性的政策措施，同时支持和帮助年轻人就业。日本每个大学都设有就业指导中心。在文部省的指导下，2010年推出了为期5年的“大学生就业能力提高计划”，对各大学的具体就业指导工作提供援助，大力培养在校大学生的求职能力。日本大学职业教育积极帮助学生改变就业观念，学生们的就业心态比以往更加务实。过去，日本大学生在寻找就业机会时比较注重进大型企业，而近几年日本年轻人将目光更多放在中小企业上，以及越来越看重是否能发挥个人能力和快乐地工作。我们可借鉴日本经验，确保各项政策措施落到实处，对老年人和年轻人就业创造较好的空间与平台，避免代际之间产生就业矛盾。老年人与年轻人在技能、工作经验、受教育程度等方面存在很大不同，适合各代人的就业岗位也在不断出现。建议继续雇佣高龄劳动者的同时积极促进年轻人就业，劳动力市场上实现两者的互补关系。
总之，日本高龄者劳动市场总的趋势是，促进高龄者和年轻人之间互补雇佣形式，使年轻人熟练的高科技技术和高龄者丰富的经验、人脉相结合起来，打造多元化的工作环境。中国制定高龄者就业政策时应将眼光放得更长远些，做到未雨绸缪，可参照相关经验，做到法律法规完善，制度设计精细。
